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Rendición de Cuentas y enfoque fiscal: lo cíclico versus lo estructural

El País

En Uruguay, en materia fiscal, la Constitución de la República le establece al Poder Ejecutivo la obligación de presentarle al Poder Legislativo, dentro de los seis meses de terminado el año calendario, la Rendición de Cuentas y el Balance de Ejecución Presupuestal de ese ejercicio. En dicha instancia y mediante una ley, el gobierno puede proponer “las modificaciones que estime indispensables al monto global de gastos, inversiones y sueldos o recursos”, así como “efectuar creaciones, supresiones y modificaciones de programas por razones debidamente justificadas”.

Esta Rendición de Cuentas (2021) se da en un contexto con características particulares y novedosas.

Además de determinar las partidas presupuestales adicionales para 2023, es la última que permite aumentar el gasto fiscal para 2024-25, dadas las restricciones constitucionalmente establecidas para ese bienio de gobierno.

Desde el punto de vista macroeconómico, es la primera de los últimos años en el marco de un escenario de nítida reactivación económica, con el crecimiento del PIB habiendo promediado 4,4% el año pasado y estimándose una cifra similar para el actual, según el promedio de los analistas. Esto parece instalar la idea de disponibilidad de recursos para aumentar el gasto público y/o reducir algunos impuestos. Sin embargo, es importante recordar que, bajo la nueva institucionalidad implementada desde 2020, la política fiscal se guía por una regla que tiene tres pilares (metas): i) el resultado estructural o cíclicamente ajustado; ii) el tope de incremento anual permanente del gasto público ligado al crecimiento económico potencial o de largo plazo y iii) el tope de endeudamiento neto.

Justamente, otra particularidad de esta Rendición de Cuentas es que llega tras la ratificación ciudadana en el referéndum de la Ley de Urgente Consideración (LUC) de los artículos referidos a esa nueva institucionalidad fiscal. Con la incorporación de la mencionada regla y elementos como el comité consultivo para el PIB Potencial, el Consejo Fiscal Asesor y otros, Uruguay trata de avanzar en fortalecer la responsabilidad y sostenibilidad fiscal, con los objetivos también de reducir la prociclicidad y discrecionalidad en este ámbito de política. Como ha sido bien evidenciado, estas últimas dos características históricas de la política fiscal uruguaya han estado muy asociadas a los ciclos electorales.

Por eso, esta Rendición de Cuentas representa también otra gran prueba para la regla e institucionalidad fiscal. Porque, como escribí en una columna anterior, el referéndum sobre la LUC habría significado el cierre del ciclo electoral anterior tras los comicios de 2019 (nacionales) y 2020 (departamentales) y el punto de partida de la campaña política hacia las presidenciales de 2024. Con ello a la vista, los análisis de las finanzas públicas uruguayas empiezan a incorporar la expectativa y el riesgo de expansiones fiscales durante el próximo bienio signadas por dichos desarrollos. De hecho, como un libro de Pharos documentó en 2020, el déficit aumentó en promedio 1,2% del PIB en los años electorales durante el último siglo.

Finalmente, también parece alimentada e instalada la expectativa política de la necesidad de mayor expansión fiscal en los años venideros tras “el esfuerzo realizado” y la reducción del déficit conseguida durante el último bienio (2021-22). Pero, en este sentido, tampoco pueden faltar algunas precisiones y alertas.

Corresponde distinguir nuevamente entre la parte estructural y la cíclica en la reducción del déficit, así como hacer un examen cuidadoso de los factores detrás de esas evoluciones.

El déficit global del sector público -excluyendo los ingresos al Fideicomiso de la Seguridad Social- disminuyó desde el entorno de 6% del PIB en 2020 a una cifra cercana a 3% del PIB este año, según el promedio de la encuesta del Banco Central.

Dicha reducción se explica por factores cíclicos asociados a la reactivación económica y la consiguiente recuperación de la recaudación impositiva, junto a la esperada baja de las erogaciones asociadas al Covid-19 y el seguro de desempleo, pero también por una mejora estructural de las finanzas públicas. Cierto. Dado que la economía aún no alcanza el pleno empleo y subsisten algunas partidas extraordinarias, el déficit estructural -áquel depurado y cíclicamente ajustado- se estima para 2022 algo inferior al déficit efectivo, o sea por debajo del mencionado 3%. Con todo, si bien esta reducción se atribuye a una mejora en la gestión fiscal, también se explica por la sorpresa inflacionaria que indujo una menor expansión del gasto público en términos reales.

Que ello termine siendo una mejora genuinamente estructural dependerá de la gestión de los años venideros y del apego a las metas establecidas previamente para los dos primeros pilares de la regla fiscal (resultado estructural y tope del gasto).

Y respecto a esa gestión también caben algunas alertas y sugerencias.

Primero, que no hay una mejora de los principales parámetros estructurales de la economía (crecimiento y PIB potencial) para espacios permanentes de mayor impulso fiscal, tal como lo sugiere la regla y la sostenibilidad de la deuda

Segundo que, pese a los problemas globales, estamos en el balance neto con “viento a favor”, que puede transformarse en contra desde 2023-24 en adelante.

Por último, que la consolidación fiscal que asegura sostenibilidad de las finanzas públicas, el grado inversor y bajos costos de financiamiento de todos los agentes económicos, tiende a ser expansiva y no contractiva, como suele plantearse.

Con todo eso, esta Rendición de Cuentas representa un gran desafío y una gran oportunidad para el sistema político de afianzar la regla e institucionalidad fiscal, votada en el Parlamento y ratificada por la ciudadanía, reforzando la credibilidad en las metas fijadas.

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