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Chile: 35 años del modelo económico

Semanario Búsqueda de Uruguay,  Edición Aniversario (35 años),  8 de noviembre de 2007

En esta columna planteo la importancia de la inserción externa unilateral de Chile en su desarrollo reciente; otros pilares para éxito de su modelo; algunos ingredientes menos destacados (como los acuerdos con universidades extranjeras, el duelo de la izquierda, los consensos técnicos y políticos); los resultados obtenidos en materia económica y social; y finalmente algunos mitos, realidades y desafíos.

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Después de 35 años de un modelo económico exitoso, Chile gana la Copa América, pero sigue lejos de conquistar el Mundial

Durante las últimas décadas el mundo ha enfrentado un proceso de fuerte reglobalización impulsado por el redescubrimiento de los beneficios de la integración comercial-financiera y por la revolución tecnológica que desplomó los costos del transporte y las telecomunicaciones. Esto último ha creado la expectativa de que se trataría de un fenómeno más irreversible e inevitable respecto a los observados en otras etapas de la historia de la humanidad. También podría ser más permanente el proceso de reducción de tarifas aduaneras, de barreras no arancelarias y de trabas a los flujos de capitales.

La cancha se niveló en el juego global. Y ello le reabrió una gran oportunidad a los países emergentes para crecer, disminuir la pobreza y mejorar significativamente los indicadores sociales. Así lo sugiere la evidencia acumulada durante las últimas dos décadas en la ciencia económica. Una elevada inserción externa representa una condición necesaria para que una economía pequeña acorte la brecha de ingresos con los países ricos. Así ocurrió entre mediados del siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX, cuando un mundo también “muy abierto” permitió que Argentina y Uruguay, con una elevada inserción comercial-financiera y Estados fuertemente autónomos de los corporativismos, alcanzaran altos niveles de desarrollo.

Pero no todos los países abordan esta nueva gran oportunidad con igual intensidad. Como en los Juegos Olímpicos, vemos países que salen a ganar. Otros que van a competir. Y están los que se conforman con “ir a desfilar” o, peor aún, con simplemente exportar sus jugadores para que brillen por otros equipos. De los que eligen competir, a su vez, no todos se preparan adecuadamente para ganar. No todos se integran globalmente con políticas públicas adecuadas. Algunos simplemente “talentean”.  

Desde hace 35 años Chile optó por salir a competir/ganar en la cancha global. Su inserción externa se desarrolló fundamentalmente a través de la rebaja unilateral de aranceles, complementada con tratados de libre comercio (TLC) a partir de 1990. Entre los más relevantes están los alcanzados con EE.UU, la Unión Europea, China, Japón, Canadá y Corea del Sur. Como consecuencia, la tarifa efectiva a las importaciones descendió desde un promedio de 105% en 1973 (con una gran dispersión) a casi 1% este año. Así, Chile liberalizó completamente su comercio, convirtiéndose en uno de los países más abiertos del planeta y con mayor acceso a los mercados mundiales.

Pero esta inserción no asegura necesariamente el triunfo: sólo sirve para aplanar aún más la cancha y limitar el “talenteo”. Los TLC, por ejemplo, refuerzan el compromiso de mantener la apertura, una economía altamente competitiva y la estabilidad de las reglas del juego. Y entregan, a su vez, una especie de “sello de calidad” que reduce el riesgo país e induce tasas de interés menores.


Otros Pilares

Junto con una inserción externa plena, Chile desarrolló en estas décadas un conjunto de instituciones y políticas que privilegian el mercado como mecanismo de asignación de recursos, el sector privado como motor de la actividad económica y al Estado como ente regulador y proveedor de servicios (o subsidios) focalizados en materia social.

Este “modelo” se cimentó, en primer lugar, en la consolidación de la estabilidad macroeconómica, sobre la base de reglas y políticas eficientes. La independencia plena del Banco Central (de derecho y en los hechos) ayudó a que la inflación, que llegó a superar el 500% en 1973, convergiera a la meta de largo plazo (3%) hace ya una década. Pero el camino a la estabilidad de precios fue esencialmente pavimentado por una fuerte disciplina fiscal, enmarcada durante los últimos años en una regla de balance estructural que acota el crecimiento del gasto público al incremento permanente de los ingresos. Así, el fisco chileno transitó desde un alto nivel de endeudamiento hace tres décadas a una posición neta acreedora equivalente actualmente a casi 10% del PIB. Muy importante ha sido también que la solvencia fiscal se alcanzara en base a una estructura tributaria y de gastos relativamente eficiente (poco comprometedora del crecimiento potencial). En particular, la presión impositiva y el tamaño del gasto público –que llegó a alcanzar a 40% del PIB a principios de los setenta- se han mantenido fluctuando en torno a 20% del PIB en las últimos dos décadas.

La estabilidad y fortaleza en materia financiera constituyen el segundo cimiento. Con la supervisión impulsada tras la crisis de 1982 y la adopción de los estándares internacionales de Basilea en 1997, se fue construyendo un sistema bancario robusto –sin crisis alguna en el último cuarto de siglo- que ha quedado posicionado en los primeros lugares del ranking respectivo elaborado por Moody’s a nivel global. Paralelamente, la masificación de la UF (unidad indizada al IPC) evitó la dolarización de la economía, minimizó los costos financieros derivados de ajustes del tipo de cambio real ante shocks externos adversos y facilitó la adopción de un régimen de flotación cambiaria plena.

El tercer pilar provino de la reforma del Estado y de la adopción de políticas sociales eficientes, focalizadas en reducir la pobreza y aumentar la igualdad de oportunidades. Los recursos fiscales se han concentrado en la ejecución de servicios con alta rentabilidad social o en el financiamiento de su provisión privada. La privatización de 500 empresas públicas en estos 35 años, el modelo de subsidios a la demanda en vivienda (y parcialmente también en educación), la portabilidad del crédito fiscal universitario y el extendido programa de concesiones, constituyen sólo algunos ejemplos del abandono del rol productivo del Estado.

La solidez y estabilidad del marco institucional se ha erigido en el cuarto pilar del modelo. Ello se explica en parte por la consolidación de dos grandes bloques políticos, con una adecuada representación de las grandes mayorías, derivada del sistema electoral binominal. Éste ha limitado el crecimiento de las posiciones extremas, manteniendo el juego en la mitad de la cancha. Dentro de este macro institucional estable, corresponde destacar la independencia del Banco Central, el sistema privado de pensiones, el respeto a los derechos de propiedad y el logro de mercados altamente competitivos (en bienes, servicios y factores).

 

Algunos Ingredientes

En la construcción exitosa de estos cimientos jugaron un rol clave algunos ingredientes que suelen ser poco destacados.

En primer lugar, deben citarse los convenios impulsados por las universidades tradicionales (Católica y de Chile) con algunas de sus pares norteamericanas desde la segunda mitad de los ’50. Además de un masivo y constante flujo de profesionales a perfeccionarse en el exterior –que mayoritariamente han retornado atraídos por un mercado laboral dinámico- dichos acuerdos provocaron una revolución en la educación de la ciencia económica.

Esto favoreció la disponibilidad de una masa crítica de técnicos que se fue comprometiendo con el objetivo de transformar el país y construir un modelo que –al promover el crecimiento económico y el desarrollo humano- impidiera repetir la experiencia de la desintegración social y del debilitamiento institucional experimentada en los ’60 y ‘70. Arnold Harberger –padre espiritual de muchos latinoamericanos que estudiaron en Chicago o en UCLA- les llamó “héroes” a los economistas que impulsaron las reformas de primera generación en los ’70.

Pero el reconocimiento también podría extenderse a quienes -desde una coalición de centroizquierda, “la Concertación”- aceptaron a principios de los ’90 el fracaso de la economía cerrada y estatizada imperante hasta 1973, y abrazaron -“duelo” mediante- el modelo de libre mercado. La Concertación mantuvo, en lo esencial, la neutralidad en materia de políticas sectoriales y sociales, profundizando la focalización del gasto público, pero sin elevar mayormente la presión tributaria. Dicho rumbo lo escogió a pesar de las presiones corporativistas y a riesgo de ser acusada de injusticia intertemporal (por no beneficiar ahora a quienes supuestamente habían estado postergados antes). Otros ejemplos de neutralidad han sido la consolidación de una tarifa aduanera pareja, la ausencia de políticas industriales tradicionales o de promoción sectorial y el manejo de las políticas laborales.

En segundo lugar, el fracaso de la experiencia socialista (y populista) de la Unidad Popular liderada por Salvador Allende, con la economía al borde de la hiperinflación y una profunda crisis de balanza de pagos, generó el ambiente y los apoyos (incluso en “sectores proteccionistas”) para “explorar” un modelo económico liberal, capitalista y de gran apertura al exterior.

Pero con buenas ideas y tecnócratas aspirantes a héroes no basta. También se requiere liderazgo suficiente para impulsar políticas en pro del interés general y cuyos beneficios no necesariamente se percibirán en lo inmediato. Y ese ingrediente tampoco ha faltado en los gobiernos chilenos de las últimas décadas. Se han visto líderes que han combatido el corporativismo de sectores empresariales y sindicales que -en el intento por mantener o aumentar su participación en la torta- promueven políticas que la estancan o reducen en el largo plazo.

Estos ingredientes -junto con el propio éxito de las reformas, el fracaso de algunas experiencias populistas en América Latina y el desempeño relativamente mejor en la región ante las crisis registradas a principios de esta década- han ido ampliando el respaldo en el modelo y afianzando el consenso respecto a privilegiar el interés general en el diseño de las políticas públicas. De acuerdo a un sondeo reciente realizado por el centro de encuestas del diario chileno La Tercera, 55% de los chilenos respalda el modelo económico vigente, apoyo que sube a 67% entre los más jóvenes. Por su parte, la encuesta latinoamericana ECOSOCIAL refleja que 72% de los chilenos estima que sus hijos lograrán ascender socialmente.

El mayor consenso se ha reflejado también en las numerosas coincidencias que han mostrado los candidatos de las coaliciones antagónicas en las últimas dos elecciones presidenciales (Lagos-Lavín en 1999 y Bachelet-Piñera en 2004) y al bajo apoyo electoral a las alternativas políticas que proclamaban un mensaje antisistema o antimodelo.

 

Los Resultados

En definitiva, durante casi 35 años, Chile ha ido construyendo una economía libre y de mercado con políticas e instituciones orientadas a promover el bienestar general y a impedir que el Estado sea capturado por los intereses corporativos. El resultado ha sido una senda de crecimiento alto y estable que lo ha convertido en el país de América Latina con menor nivel de pobreza y mejor índice de desarrollo humano.

Durante el último cuarto de siglo, la economía se expandió a una tasa promedio cercana a 6%, por lo que el PIB per cápita y la masa salarial se triplicaron en términos reales. A su vez, el ingreso per cápita medido en dólares corrientes, cruzará este año el umbral de los U$S 10 mil, nivel siete veces mayor al observado en 1985.

Pero como se observa en el gráfico siguiente, Chile no sólo se distingue de la región por su crecimiento estructuralmente mayor, sino también por su menor volatilidad (especialmente respecto a Argentina y Uruguay, caracterizados por aceleraciones y frenazos). Esto respondería a la mejor institucionalidad macroeconómica (grandes superávits fiscales y flotación cambiaria), el aislamiento a los shocks del cobre (por la extranjerización del mineral), la integración plena al resto del mundo en materia financiera (apertura total de la cuenta de capitales) y la capacidad de desarrollar políticas contracíclicas (por alta credibilidad en materia monetaria y la posición neta acreedora del fisco).

Con el logro de una elevada inserción externa y una economía altamente competitiva –tal como lo sugiere el ranking mundial del World Economic Forum- las exportaciones de bienes y servicios se han convertido en uno de los motores del crecimiento, totalizando este año casi U$S 75 mil millones (25% más de lo que vende Argentina). Además, en estos 35 años, Chile avanzó de exportar casi sólo cobre a prácticamente un único país (EE.UU) a mostrar un alto grado de diversificación productiva y geográfica. Actualmente, las exportaciones se distribuyen casi equitativamente entre Europa, América Latina, América del Norte y Asia, mientras que los despachos industriales y de servicios representan casi 40% del total y los agropecuarios bordean los U$S 3500 millones.

Un crecimiento alto y estable, con el consiguiente dinamismo en el mercado laboral, ha sido el factor clave para explicar el mejoramiento notable exhibido por los indicadores sociales . Mientras la indigencia disminuyó desde 17% de la población en 1987 a 3% el año pasado, la pobreza lo hizo desde 46% a 13,7% en igual lapso. En paralelo, se redujeron significativamente los indicadores de mortalidad infantil (a menos de 8 niños por mil), la expectativa de vida al nacer subió a 76 años, la cobertura en educación secundaria se elevó a 85% y los pobres mejoraron sustantivamente el acceso a los servicios básicos. Así, desde una posición muy rezagada hace 35 años, Chile avanzó al primer lugar en indicadores sociales en América Latina, según sugiere el índice de desarrollo humano compilado por el PNUD.

 Mitos y Realidades

Por décadas se han cuestionado en Uruguay aspectos del modelo de desarrollo de Chile. A mitad de los ’80, las críticas apuntaban a su carácter antidemocrático y supuestamente ilegítimo. Habiendo sido completamente validado por los gobiernos de la Concertación –dos de ellos liderados por socialistas- los cuestionamientos fueron girando hacia su presunta incapacidad para reducir la pobreza y mejorar los indicadores sociales. Los datos aquí presentados también derriban este mito.

Hoy la mayor crítica gira en torno a la elevada desigualdad que supuestamente habría generado en la distribución del ingreso (o de oportunidades para ser rigurosos). Sin embargo, éste no es un fenómeno nuevo en Chile, que pudiera atribuirse al “modelo”. La distribución ha permanecido relativamente inalterada en los últimos 50 años, trascendiendo gobiernos y sistemas económicos. La razón entre el 20% más rico y el 20% más pobre fue 13 veces en 2006, un nivel muy similar al registrado en 1965 (13,8 veces). La distribución actual es, en todo caso, menos desigual al incorporar las transferencias monetarias focalizadas y los subsidios para educación y salud que el crecimiento económico ha permitido financiar sin comprometer la solvencia fiscal, ni elevar mayormente la presión tributaria.

Pero más importante aún, la evidencia reciente muestra que -por la vía de sostener un alto crecimiento del producto, del empleo y de los salarios reales- el “modelo chileno” no sólo ha generado un fuerte mejoramiento de los indicadores de desarrollo humano, sino que también ha estado promoviendo una mayor igualdad de oportunidades en los últimos años. Una investigación del economista uruguayo Claudio Sapelli demostró que se observa una menor desigualdad del ingreso en las generaciones más jóvenes, debido al mayor y mejor acceso a la educación. De hecho, entre 1990 y 2006 la matrícula en educación superior se ha multiplicado casi por 3, con lo cual el 40% de los jóvenes entre 18 y 24 años cursan actualmente estudios terciarios. A su vez, siete de cada diez jóvenes representan la primera generación de su familia en acceder a ellos.

Por su parte, un estudio del economista argentino Sebastián Calónico concluye que la sociedad chilena registra la mayor movilidad social en América Latina. La baja emigración de chilenos y el arribo de casi 100 mil extranjeros en los últimos 15 años –mayoritariamente provenientes de la región- corroborarían dicha evidencia.

En Conclusión

En estos 35 años Chile ha mostrado grandes avances económicos y sociales, convergiendo a una posición de liderazgo en América Latina. Sin embargo, aún enfrenta grandes desafíos para seguir acortando la brecha de ingreso con los países industrializados, eliminar la pobreza y aumentar la igualdad de oportunidades. Podríamos decir, en términos deportivos, que Chile gana la Copa América, pero está lejos de quedarse con la Copa del Mundo. Ninguna novedad. El camino al desarrollo es largo y exige reformas en forma continua. Para avanzar más rápido a la meta, Chile tiene pendiente resolver las vacilaciones políticas en la coalición gobernante (parte de la cual aún resiste la senda escogida); elevar la calidad de la educación (especialmente en primaria y secundaria); mejorar la gestión del Estado (todavía mediocre en algunas áreas como lo demostró el diseño e implementación del nuevo plan de transporte metropolitano); evitar la tentación con políticas industriales o de promoción sectorial; promover la innovación con incentivos parejos; rebajar la carga tributaria para dar un  nuevo salto en inversión; y revertir algunas rigidizaciones del mercado laboral.

Entretanto, como tantas veces, en Uruguay y en otros países de la región los debates sobre los caminos al desarrollo son más antagónicos e ideologizados. Algo menos que en el pasado, pero igualmente divergentes.

Por un lado, se replantea el modelo de “integración latinoamericana”, desarrollo hacia adentro, sustitución de importaciones, Estado productor-interventor-redistribuidor, expansiones de demanda, asistencialismo social y políticas de apoyo sectorial y sindical.

En oposición, se cita la experiencia chilena basada en una plena inserción externa, un elevado grado de neutralidad en las políticas públicas, una sólida institucionalidad macro, y un Estado subsidiario y autónomo de las presiones corporativas.

La elección del camino debería ser más sencilla que hace 35 años. Después de todo, ahora contamos con la evidencia del éxito de la experiencia chilena que contrasta con el fracaso económico, social y político mostrado en el pasado por los modelos de economías cerradas, estatizadas y altamente permeables a los intereses corporativos.

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