Aldo Lema

Semanario Búsqueda (Uruguay)

Ya llevamos varios meses con los nubarrones externos despejándose y el clima global mejorando. El mundo acumula dos trimestres de crecimiento, los precios de las materias primas rebotaron y las condiciones financieras para los países emergentes volvieron a ser expansivas. La Segunda Gran Depresión se evitó por la aplicación de las grandes lecciones aprendidas en la crisis del ’29, lo que incluyó una política monetaria muy agresiva y la estabilización de los sistemas financieros. Como resultado, las megatendencias observadas hasta 2007/08 -tan favorables para países como Uruguay- han ido reapareciendo. ¿Aprovecharemos esta nueva oportunidad para sembrar? ¿O seguiremos concentrados en cosechar?

En contraste con las amplias holguras imperantes en 2003, año que marca el inicio de la bonanza externa anterior, el país funciona actualmente a plena capacidad. Terminó la etapa fácil que suele emerger tras toda gran crisis financiera y que –similar a lo ocurrido entre 1983 y 1989- conllevó una fuerte reactivación a partir del mayor uso de los factores productivos ociosos. De aquí en más, será difícil sostener un crecimiento mayor al potencial si se quieren evitar eventuales desequilibrios externos, financieros o inflacionarios. Y si bien la expansión de largo plazo se estima algo superior a la observada en los últimos 35 años (2,5%), no existe evidencia clara para sugerir que sea mayor y más estable que la estimada para el mundo (3,5%).

Para elevar el crecimiento en forma sostenida y hacerlo menos volátil, Uruguay no sólo requiere una acumulación adicional (y permanente) de trabajo y capital, sino elevar la productividad (y calidad) de dichos factores. La evidencia para otros países sugiere que ello requiere consolidar la estabilidad macro, profundizar la inserción externa, aumentar sostenidamente la competitividad, y desarrollar políticas sociales más efectivas y eficientes, sobre todo en materia educativa. Muchas de estas políticas han estado, en mayor o menor medida, en la agenda de discusión o ejecución en Uruguay, pero no necesariamente con el énfasis suficiente, ni con la orientación adoptada en países exitosos.

En cuanto a la estabilidad macro, no parece que la solvencia y disciplina fiscal estén plenamente institucionalizadas o logradas en forma eficiente. Ya en el pasado hemos mostrado complacencia al respecto y cantado victoria antes de tiempo, previo a desembocar en grandes crisis financieras. Por lo tanto, para evitar la repetición de esos errores, Uruguay debería avanzar hacia una regla de equilibrio (o superávit) estructural, con una Ley de Responsabilidad Fiscal que asegure una reducción y desdolarización más acelerada de la deuda. También debería afianzar de facto, en los hechos, la independencia total del Banco Central. Pero una mayor y más consolidada estabilidad macro no puede obtenerse a los altos costos actuales: debe lograrse en forma eficiente, con tarifas públicas competitivas y con una carga tributaria mucho menor sobre los factores productivos.

En cuanto a la mayor inserción externa, si bien en Uruguay se ha llegado a cierto consenso sobre su importancia para el crecimiento, existen todavía discrepancias respecto a cómo alcanzarla. Aunque posible, parece poco probable que veamos en los próximos años un mejor Mercosur, más sintonizado con los intereses de Uruguay. Por lo tanto, la vieja idea de transitar desde la utópica Unión Aduanera hacia una Zona de Libre Comercio “viable” (que le permita adoptar a Uruguay aranceles bajos y parejos) parece prioritaria en una agenda de negociación que también debería incluir acuerdos con EE.UU, Europa y Asia.

En el éxito chileno de “integración al mundo” un factor clave ha sido la capacidad para lograr incrementos sostenidos en productividad y competitividad, en un contexto de gran neutralidad en sus políticas públicas. Durante las últimas décadas, ésta se ha expresado en la focalización del rol del Estado en políticas sociales, la renuencia a promover políticas “productivas” sectoriales, la promoción de “incentivos parejos” a la innovación y, sobre todo, la fuerte autonomía (e imparcialidad) de los gobiernos de turno frente a los corporativismos. Ha sido particularmente destacable en Chile la relativa neutralidad del gobierno en materia de relaciones laborales y defensa de los derechos de propiedad. Ello quedó plasmado ya hace 20 años en el enfoque adoptado por el Ministro de Trabajo del primer gobierno de la coalición de centroizquierda, quien señaló que “-si bien hemos vivido una historia pendular- no es que ahora les toca a los otros, ahora nos va a tocar a todos”. Así, en materia laboral, “debemos centrar el péndulo”, decía el ministro René Cortazar.

La neutralidad y eficiencia son atributos que no sólo deben caracterizar al sistema tributario y al mercado laboral, sino también al rol general del Estado y, en particular, de las empresas públicas. En esa dirección, la agenda debería incluir la apertura a la competencia de aquellos servicios aún monopólicos, el tránsito hacia “tarifas de eficiencia” en monopolios naturales, la mejora de sus gobiernos corporativos, la incorporación de inversionistas privados a su propiedad, y el impulso de mayor independencia de los entes reguladores. Junto con reforzar la política de concesiones en infraestructura, transporte y provisión de energía; las políticas de precios deberían reflejar escasez (tanto en el corto como en el largo plazo) para estimular el ingreso de nuevos actores, y los subsidios deberían canalizarse mayoritariamente a través de la demanda.

El diseño de las políticas sociales tendientes a reducir la pobreza y aumentar la igualdad de oportunidades, debería partir por reconocer que el logro de dichos objetivos depende mayoritariamente de la evolución de los ingresos laborales, los cuales muestra un estrecho vínculo con el crecimiento del PBI. En el Uruguay actual, las redes de seguridad y políticas complementarias suelen focalizarse mucho en “regalar pescados” y poco en “entregar cañas de pescar”. Como han sugerido los economistas Harald Beyer y Claudio Sapelli para Chile, parece necesario transitar hacia políticas sociales que sean más eficaces y eficientes (con evaluación independiente), condicionadas (con contraprestación y premios al esfuerzo), de entrega transitoria (para evitar dependencia), más focalizadas (no universales), y de retiro gradual (para evitar que el fin del beneficio conlleve un alto impuesto para el individuo). Se trata, en definitiva, de diseñar una estrategia centrada en subsidios vinculados a los ingresos del trabajo y a la permanencia en la educación formal.

Por último, Uruguay enfrenta los grandes desafíos de aumentar la cobertura y disminuir la deserción educativa (especialmente en secundaria); elevar la calidad y reducir la brecha en aprendizaje respecto a los países emergentes líderes; y facilitar la rentabilización de su capital humano dentro de las fronteras. Esto último es, al igual que la reducción de la pobreza y la mayor igualdad de oportunidades, condicional al crecimiento económico y a la dinámica del mercado laboral. Para conseguir el resto de los objetivos se hace urgente explorar alternativas al sistema dominante de oferta y financiamiento estatal, entre las que entrarían esquemas de escuelas autogestionadas o subsidios a la demanda. Parece necesario canalizar una fracción cada vez mayor del presupuesto educativo a financiar la elección y provisión de servicios educativos no necesariamente prestados por el Estado.

Pero la siembra en el terreno económico debe ir precedida y acompañada de un cultivo de mayor calidad y eficacia en “La Política”. El sistema político en Uruguay sigue a merced de las presiones de intereses corporativos, sin liderazgos dispuestos a enfocarse en el largo plazo, sin predisposición a romper los círculos viciosos, a cambiar el status quo en pro del interés general, a promover la negociación, a persuadir a la sociedad sobre un proyecto común y consensuado de país. Urge que -pasado el proceso electoral- aparezcan voluntades tendientes a impulsar un gran Pacto Social, del estilo del adoptado por Nueva Zelanda en 1984, por Irlanda en 1987 o por el propio Chile en 1991, con grandes acuerdos y políticas de Estado en los mencionados temas económicos y en otros. Con ello, podríamos transitar desde el principio de la confrontación a la de la cooperación, desde “el avanzar sin transar” al “concertar para avanzar”. De eso depende el futuro de Uruguay. De eso depende que la admiración y orgullo por “nuestra democracia electoral” también lo sea por “nuestra democracia de los acuerdos”. El sistema político no sólo tiene la palabra, sino más importante aún: las manos para sembrar.