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Educación en Uruguay: Actualidad y Futuro

septiembre 28, 2011 Deja un comentario Go to comments

Presentación en el ciclo de conferencias sobre Educación organizado por Radio 41 de San José Uruguay con motivo de sus 75 años. A continuación la presentación en power point Crisis educativa en Uruguay_Presentacion_Aldo Lema_2011 y la desgrabación de la exposición.

21 de setiembre de 2011, San José de Mayo

Debo aclarar que como economista he estado concentrado fundamentalmente en temas macroeconómicos y financieros. Por lo tanto, me he dedicado menos a temas microeconómicos o relacionados con políticas públicas en áreas específicas, tales como educación. Como consecuencia, voy a hacer un resumen de la teoría y la evidencia que considero mejor fundamentadas, las que parecen más razonables y más rigurosas, especialmente para Chile -donde he vivido- y también para Uruguay en base a algunos estudios de colegas que respeto mucho.

Las preguntas que quiero responder en esta presentación son básicamente cinco.

  1. ¿Por qué la educación es importante?
  2. ¿Por qué la ciencia económica tiene algo que decir? Evidentemente no es la única ciencia que tiene algo que decir en términos de políticas educativas. Este es un proceso interdisciplinario donde convergen varias ciencias y disciplinas para elaborar políticas educativas que cumplan con determinados objetivos en el largo plazo. La economía, por ser la ciencia dedicada a estudiar los incentivos, puede aportar en el proceso de mejorar la calidad de la educación.
  3. Lo tercero es tratar de hacer un diagnóstico sobre cómo está Uruguay en materia educativa,  fundamentalmente en términos de cobertura y calidad.
  4. ¿Cuáles son las características de nuestro sistema educativo? Quizás ahí están parte de nuestros problemas, como vamos a ver.
  5. Y por último ¿qué podría hacer Uruguay para resolver algunos de esos problemas?

¿Por qué la educación es importante?

Evidentemente en el siglo XXI la riqueza no está en la tierra. Hace poco leía que un ex representante del actual gobierno insistía con esa idea en el diario El País: que la riqueza estaba en la tierra y la verdad que eso es falso. Esa noción estuvo vigente en la ciencia económica hasta el siglo XVIII, cuando Malthus y la teoría fisiocrática estimaban que la riqueza era fundamentalmente generada por la tierra, pero después, otras formas de producir riqueza, ya sea en base al capital o al trabajo, o a la productividad de ambos, fueron dando cuenta de que habían otros factores que determinaban el crecimiento. En particular, en el siglo XXI, el conocimiento y su influencia en la productividad de esos factores aparece como un elemento clave. Por tanto, la educación es importante para el crecimiento: hay evidencia sólida sobre el efecto positivo del capital humano en el desarrollo de la sociedad y en la reducción de la pobreza.

Ahora, aquí hay una interacción entre el capital humano y la educación, ya sea formal o informal. En mi caso, por ejemplo, parte de la educación a la que accedí, no fue solo formal, no solo la recibí de mi maestra Marianela Loyola de primaria, que está aquí sentada. También me eduqué en el “learning by doing”, en el “aprender haciendo”, trabajando como locutor en Radio San José, como proyector en el cine Biógrafo. Y esa educación formal e informal influyó en mi crecimiento profesional y configuró parte de mi capital humano. Y todo eso, a su vez, me motiva siempre a seguir aumentando mi educación, mi capital humano.

Lo mismo ocurre para la economía en su conjunto. El capital humano de la sociedad, adquirido formal e informalmente, determina el crecimiento económico y éste, a su vez, influye en el capital humano. ¿Cómo? Por ejemplo, Irlanda a fines de los ochenta, era un país con un crecimiento económico muy bajo y una población muy educada, muy bien preparada. Sin embargo, los irlandeses no encontraban oportunidades en su país y emigraban a Estados Unidos. Eso ocurrió hasta que hubo una gran reforma económica que propició fuentes de crecimiento económico que impulsaron que ese capital humano se quedara en Irlanda. Durante los siguientes 20 años, los irlandeses no sólo no se iban, sino que además empezaron a beneficiarse de la llegada de inmigrantes.

Por lo tanto, es muy importante la educación para el crecimiento económico y, como consecuencia de eso, para la reducción de la pobreza. Pero además hay evidencia sólida sobre el efecto positivo de la educación en la distribución del ingreso y en la movilidad social. La educación empareja la cancha: ese es su rol, emparejar a personas que vienen con puntos de partida distintos. El emparejamiento tiene que ser ahí, en el punto de partida. Después, en los resultados, unos correrán más rápido, otros correrán más lento e inevitablemente habrá diferencias o desigualdades de ingreso.

Hay una parte de la desigualdad que es natural, en el sentido de que personas que más se esfuerzan, que tienen mayor productividad, que tienen más talento, que estudian más, van a recibir probablemente una remuneración mayor que otras que no hacen ese mismo esfuerzo, que son poco productivos, de menor talento. Por lo tanto, las políticas deben estar orientadas a emparejar en la partida, no en la llegada. Y para ello, la igualdad de oportunidades en la educación es crucial. O sea, la educación debería dar lugar a cerrar las brechas de origen, no a amplificarlas.

La evidencia empírica reciente para Uruguay muestra que la educación, luego de controlar un conjunto de factores que determinan el desempeño de una persona en términos de ingreso, de inserción laboral y demás, lo que hace  es más bien ampliar las brechas de origen, más que cerrarlas.

Podría decirse que esto parece muy optimista: basta con educar y aumentar el capital humano de una sociedad y estaríamos mejor. La verdad que para alcanzar alguno de estos objetivos la educación es condición necesaria, pero no suficiente. Y los ejemplos de Irlanda y el propio Uruguay, lo dejan muy claro. Durante una etapa larga, en las décadas del ‘60 y ‘70, ambos países tenían un stock de personas bien educado, con buena formación, pero había pocas oportunidades en el país y éstas terminaban emigrando.

Por lo tanto, el efecto de la contribución de la educación en alguno de estos elementos es condición necesaria pero no es suficiente y por lo tanto muchas veces tenemos que articular una reforma educativa con otras reformas que se están haciendo en su momento.

¿Por qué la ciencia económica tiene algo que decir en el tema?

Por dos razones fundamentales. La primera es porque la ciencia económica, dentro de las ciencias sociales, ha logrado avanzar en aportar evidencia empírica sobre eficacia y eficiencia de políticas. Para un objetivo determinado, que podría ser por ejemplo tener cierto nivel o cierta calidad en la educación, la ciencia económica puede aportar evidencia de cuáles son los instrumentos más eficientes (aquellos que los consiguen a menor costo) y los más eficaces (aquellos que efectivamente permiten lograrlos). Sobre esos se ha avanzado de una forma rigurosa, científica, donde en general mucha de esta evidencia pasa por un conjunto de filtros que terminan siendo publicados en buenas revistas especializadas a nivel mundial. Siempre hay buena y mala investigación económica, siempre hay buenos documentos y malos documentos, siempre hay documentos que permiten justificar determinadas políticas, pero es responsabilidad de las autoridades, de los analistas y en general de la sociedad, ir exigiendo aquella evidencia que efectivamente ha pasado por todos esos filtros, ha sido capaz de ser validada a nivel internacional. Esa es la primera razón. Hoy tenemos en la ciencia económica evidencia respecto cuáles son las políticas que funcionan en términos de eficacia y eficiencia.

Lo segundo es que la ciencia económica se dedica a estudiar fundamentalmente los incentivos. ¿Qué significa que nos dediquemos a estudiar los incentivos? El economista Juan Dubra, que expuso la semana pasada en este ciclo, me ha ahorrado bastante trabajo en este sentido. Como él ha planteado, para lograr ciertos objetivos, se requiere definir bien los incentivos.

O sea, si definimos mal los incentivos para determinados objetivos, no vamos –evidentemente- a conseguir que las metas se cumplan. Pero hay un problema en Uruguay con esto. Como lo ha planteado el propio Dubra –en lo que hoy es un tema en general bastante recurrente en aquellos que han discutido sobre problemas sociales o temas de políticas públicas- Uruguay parece no creer en los incentivos. Cuando se le pregunta a los uruguayos si creen en los incentivos, dicen que no. Cuando se hacen comparaciones entre países no parece que hubiera evidencia contundente a favor de que nosotros creamos en los incentivos.

Esto parece un círculo vicioso, porque si las personas dicen no creer en los incentivos y los objetivos que queremos cumplir dependen de esos incentivos ¿qué podríamos hacer? ¿Cómo resolver el problema? ¿Es realmente un círculo vicioso? Lo es mientras no haya liderazgos de las autoridades y de otros actores de la sociedad para romperlo y colocar determinados incentivos que a la larga terminen logrando los objetivos. Veremos que hay distintos tipos de incentivos. Todos respondemos a ellos: a nuestros hijos les ponemos determinados incentivos, en el trabajo nos ponen determinados incentivos para que nos esforcemos más, etc. Vamos a ver cómo se pueden elaborar los mismos.

¿Cómo está el Uruguay hoy?

Como se ha reconocido extensamente, Uruguay está en una gran crisis educacional. Pero me gustaría justificarla rigurosamente porque, como punto de partida, creo que es ahí donde está lo importante.

Primero, en términos de cobertura, la de Uruguay es muy baja, en particular en Secundaria, donde está el centro más grave del problema. En general, en preescolares, hoy dos de cada tres niños en esa edad están escolarizados. Después de la reforma Rama se logró casi duplicar el nivel de escolarización a nivel de niños de 4 y 5 años. Básicamente estamos en una posición similar a la que tienen otros países en América Latina, pero el sub continente, en esto, es de tercera división. O sea, compararse con América Latina, es decir “ganamos la Copa América”, pero todavía estamos a una larga distancia de los países que tienen liderazgo en esto y donde cuentan con niveles de cobertura en preescolares muy altos.

¿Y por qué la cobertura preescolar es muy importante? Porque en educación, los problemas se arrastran: como en muchos aspectos, los problemas se van acumulando. Si partimos con una mala educación, si partimos con deficiencias de aspectos cognitivos, de habilidades cognitivas a nivel preescolar, eso se va a arrastrar a lo largo de toda la vida de la persona. O sea, hay una evidencia bastante contundente –según estudios realizados en la materia- que tiende a confirmar cada vez más que es fundamental el proceso de incorporación y de aprendizaje de habilidades cognitivas hasta los 8-9 años. Ese período es crucial para un niño y por lo tanto es crucial lo preescolar: hay que avanzar en eso evidentemente.

En Primaria estamos muy bien, con un 95% de cobertura. Como se dijo, en Secundaria es donde está el grave problema y está no solo en términos absolutos, no solo en comparación con lo que era Uruguay en el pasado, sino con esta tercera división que es América Latina. Hoy, el 65% no termina la educación secundaria. Según datos de la UNESCO, dos de cada tres jóvenes de 20 años no terminaron secundaria en Uruguay, cuando en Chile, por ejemplo, ese indicador es 20%.

Hemos escuchado y leído en la prensa de los problemas de la educación chilena en los últimos meses, pero me encantaría que tuviéramos en Uruguay esos problemas, porque son los problemas del éxito, de una sociedad que hoy tiene 80% de escolaridad en secundaria y que ha generado una enorme presión de demanda por educación terciaria. (la demanda universitaria subió de 200 mil chilenos a más de un millón en poco más de 15 años) que ha presionado sobre la oferta y la calidad de la y de alguna forma ha generado un problema de crecimiento. O sea, cuando se producen estos problemas de crecimiento, también se requiere determinadas correcciones, mejores políticas y demás. Pero lo de Uruguay es una crisis al revés, una crisis asociada a baja cobertura de secundaria que hay que atacar.

En la educación terciaria se heredan, en parte, los problemas de Secundaria. Hoy, entre las personas de 40 años, en Uruguay, solo el 10% egresó de estudios terciarios, mientras que en Chile esta razón es 30%. Por lo tanto, estamos con un handicap enorme respecto a la región y ni que hablar a la “Primera División”: o sea, perdemos en la Copa América y nos golean en el Mundial. La terciaria tiene una crisis que evidentemente tiene componentes heredaros de Secundaria y algunos problemas propios.

Ese es el diagnóstico en cobertura: estamos mal, pero además hemos venido empeorando sobre todo en Secundaria.

¿Cómo está Uruguay hoy en términos de calidad?

En calidad también hay problemas graves. La evidencia es que la mitad de la población de 15 años no alcanza los niveles de suficiencia mínima en lectura y además, lo más grave, es que tres de cada cuatro adolescentes es del quintil más pobre.

En la prueba PISA -que es esta prueba internacional de conocimientos, lenguajes, ciencias y matemáticas- Uruguay muestra estancamiento o incluso caída en habilidades cognitivas y además en términos relativos ha ido perdiendo posiciones. Uruguay ya no es líder, sino que en América Latina está en una posición en la que es superado por Chile en algunos aspectos y en términos relativos, en el mundo, está en una posición 47, entre 64 países. No hay evidencia de principios del siglo XX, pero potencialmente hacia esa época probablemente estaríamos en el mejor de los grupos. Y además, ya no es líder en la región, al ser desplazado por Chile, que tiene mejores promedios y también menor dispersión. Por lo tanto, estos no son problemas de los últimos 4 o 5 años, sino que se vienen gestando desde hace 40 o 50, y evidentemente también va a llevar mucho tiempo poder revertirlos.

En definitiva, Uruguay no solo tiene una crisis de calidad sino también una de cobertura. Los problemas de calidad no son peores que los que exhibe América Latina. Hoy podríamos decir que en calidad estamos más o menos como América Latina, pero la tendencia es preocupante en términos de deterioro y los problemas de cobertura son alarmantes, tanto por la situación actual, por los niveles que tenemos, como por su tendencia. Y todo esto ha derivado en un estancamiento del capital humano del país. Un documento de Claudio Sapelli, de la Universidad Católica de Chile, que ha sido presentado recientemente en las Jornadas de Economía del Banco Central del Uruguay, ha aportado evidencia sobre que Uruguay se estabilizó en 10,5 años  de educación de promedio, versus 13 de países desarrollados, y no se estancó en los últimos 7 años, se estancó mucho antes, se viene estancando desde hace 2 o 3 décadas. Ese es un elemento preocupante. Además, en relación de lo primero que se argumentaba, en la medida que el capital humano uruguayo deja de crecer, el efecto en el crecimiento económico que eso tiene es muy significativo y por lo tanto, hay una baja contribución al crecimiento.

Entonces, ¿cuáles pueden ser las razones de ese estancamiento en términos de capital humano y en los años de escolaridad? Según Sapelli, no parecen estar vinculados a las tasas de rentabilidad de una inversión en capital humano. En mi caso, por ejemplo, en algún momento, cuando tenía 17 o 18 años, tenía dos opciones: por un lado, trabajaba en la radio (podría haber seguido toda mi vida trabajando en la radio y eso habría rentado, habría habido una rentabilidad de ese proyecto, que era seguir como periodista) y, alternativamente, tenía la opción de estudiar y seguir con el proyecto de invertir, sacrificar años de ocio, sacrificar años de trabajo (porque tenía que estudiar en vez de trabajar), etc., para al fin, en algún momento, empezar a ver los dividendos y los resultados de eso. Las tasas de rentabilidad en Uruguay no son bajas, son atractivas. O sea, cuando uno encara un proyecto de educarse, las tasas de rentabilidad son relativamente atractivas.

Lo que sí es paradójico o sorprendente sobre los estudios terciarios en el Uruguay, dentro de fronteras, es que hay quienes pueden rentabilizar fuera de fronteras la educación que recibieron en Uruguay (ese es otro tema, que no será abordado), pero los estudios terciarios no generan en Uruguay una diferencia significativa en términos de rentabilidad con Secundaria, y eso hace que probablemente hoy la expectativa de ser universitario, de ser un profesional, muchos jóvenes no lo ven tan atractiva. No la ven atractiva, porque dicen -después veremos por qué- “si yo hago un esfuerzo de 4 o 5 años más, y sacrifico horas de ocio, si me dedico a estudiar, si dejo de trabajar y sacrifico un montón de cosas, toda esa inversión genera una tasa de rentabilidad que no es significativamente distinta a la de ser solo Bachiller”. La de ser Bachiller anda en el entorno del 16%, o sea que si se computan todos los costos, gastos, horas, etc., dedicadas a ser Bachiller, y luego de eso se derivan los ingresos que genera ser Bachiller, se puede calcular cuánto es la rentabilidad de ese proyecto. Si lo mismo se hace en el caso de los profesionales universitarios, las tasas no son estadísticamente muy distintas unas de otras, 16% versus 22%. Sin embargo, los riesgos de ser Bachiller son muchos menores, o sea, ser Bachiller es como un proyecto relativamente atractivo porque tiene una rentabilidad que es razonable y porque tiene pocos riesgos, los cuales derivan fundamentalmente del mercado laboral uruguayo, que hace que hayan determinados pisos salariales, determinadas regulaciones, ya sea en el ámbito del sector privado como con los funcionarios públicos -ya sea por normas sindicales que generan homogeneidad en determinados sectores en materia de remuneraciones, etc.-, que hacen que el 16% de rentabilidad sea un producto atractivo desde el punto de vista de la tasa, y que tiene pero poco riesgo. Sin embargo, ser universitario no tiene tanto premio y además tiene mucho riesgo porque se requiere competir, hay otras cosas que se necesitan para lograr la inserción en el mercado laboral. Hay dos hipótesis de que, quizás ese piso salarial del mercado laboral y la homogeneidad de ingresos a veces derivados de regulaciones, por rol de los sindicatos, etc., hacen que haya menor dispersión. Entonces, hay un tema de que las tasas no son tan atractivas para los universitarios y adicionalmente la educación terciaria tampoco asegura una inserción en el mercado laboral, por lo tanto, esa expectativa de que “me va a ir bien en la vida porque me educo” no está, y no es un problema de la educación necesariamente, sino que es un problema del mercado laboral, entonces, las autoridades en estos casos a veces tienen que, a la hora de discutir reformas, ser interactivos con el Ministro de Economía -que da su visión sobre las reformas que hay que hacer-, con el Ministro de Trabajo -que tiene su visión sobre las reformas laborales que hay que hacer- y el Ministro de Educación, que tiene su visión sobre las políticas educativas que hay que llevar adelante.

¿Cuáles son las características del sistema Uruguayo que pueden estar detrás de estos problemas?

Al revisar estas características vamos a ver que son, además, las características que tenemos que mirar para aquellos países que son exitosos desde el punto de vista de cobertura y la calidad de la educación.

Primero: ¿cómo es la educación uruguaya en términos de centralización?, es altísima la centralización, las políticas vienen básicamente definidas por un ente central.

En términos de autonomía, ¿cuánta autonomía tiene mi escuela, la número 46 de San José (“Evaristo G. Ciganda”), ¿cuánta autonomía para diseñar un plan acorde a la realidad de los niños que llegan ahí, acorde a la situación que pueda enfrentar una  generación, etc? ¿Cuánta autonomía tiene una maestra que trabaje allí?, ninguna. Hay muy poca autonomía tanto para el director como para la maestra y muy poca en general para el funcionariado. Tenemos unidades educacionales que inciden muy poco en su desempeño: la escuela 46 no puede cambiar esencialmente por su manejo y gestión el desempeño, respecto a las escuela 45. Esencialmente son lo mismo, van a diferir un poco por las maestras y nada más.

¿Cómo es la competencia? Limitada, en el sentido de que las instituciones estatales compiten con las privadas pero las instituciones estatales no compiten entre sí. Y además, eso se refuerza por la falta de elección, ya que los padres no pueden elegir libremente las instituciones salvo que paguen. Yo, por ejemplo, tuve la suerte de ir a la Escuela 46 porque mis padres, cuando llegaron a San José, compraron una casa a tres cuadras de esa escuela, de casualidad, pero si la hubieran comprado a 20 cuadras, habría quedado coercitivamente en otra escuela. Terminé en la Nº 46 porque me correspondía, por ser la escuela del barrio. No hubo libertad de elección. Pueden elegir aquellos que pagan, pero es una elección entre escuelas públicas versus escuelas privadas, o dentro de estas últimas. Sin embargo, dentro de las públicas no hay libertad de elección. ¿Podría haberla? Por supuesto que sí.

¿Rinden cuentas las escuelas? ¿Rinden cuentas las entidades educativas? La rendición de cuentas es muy baja. No hay información sobre el desempeño de las instituciones, no sabemos cuál es el rendimiento de la escuela 46 versus el rendimiento de la escuela 50. No hay información sobre evaluación de los docentes y no hay exámenes de egreso. Esta realidad, reitero, no es una realidad del Uruguay de los últimos 7 años, es una realidad de los últimos 30, 40 o 60 años y ahí están las raíces de nuestros problemas.

¿Qué debería hacer Uruguay? Primero definir tres cosas fundamentales. Primero, los objetivos. ¿Cuáles son los objetivos que tiene que tener la reforma?, la reforma debería esencialmente mejorar el aprendizaje y aumentar las habilidades cognitivas, eso tiene un impacto fundamental en el futuro ingreso de esa persona. Si nosotros no estamos preparando a personas con habilidades cognitivas para insertarse en el mercado de trabajo tal cual las condiciones que tiene el mercado de trabajo, probablemente vamos a estar acentuando los problemas de distribución del ingreso.

¿Por qué se genera el problema de distribución del ingreso? Porque algunos van más rápido, tienen más habilidades cognitivas, tienen mejores capacidades y por lo tanto a esos el mercado los premia, les da una remuneración mayor que a otros, y ahí se genera el problema de distribución. Entonces, para que eso no se genere, lo que hay que hacer es corregir, tratar de aplanar la cancha, evitar que esas brechas desde el origen se acentúen. Al contrario, hay que tratar de corregirlas con una educación de calidad, y con una educación que esté orientada a satisfacer eso que se está reclamando. Y además, mejorar la distribución del aprendizaje. Si tenemos una mala distribución en el proceso de aprendizaje eso también va a colaborar a una peor distribución del ingreso. Al mejorar el aprendizaje, mejoramos también la distribución del ingreso.

¿Cuál tiene que ser el enfoque?

El economista Juan Dubra me allanó el camino al plantear la importancia de los incentivos. Sin mejores incentivos, todos los aumentos en recursos no van a lograr los objetivos. Es decir, en 20 o 25 años nos pararemos, miraremos hacia atrás, veremos que hemos aportado un conjunto de recursos enormes y que no hemos avanzado, porque en definitiva esos aumentos de recursos sin incentivos alineados, sin exigencias en términos de contrapartida, son un barril sin fondo.

Hay evidencia abrumadora en otras partes del mundo respecto a que son un barril sin fondo, que no logran los objetivos. Y después tiene que haber un incentivo macro muy importante, por eso es fundamental esta interacción entre distintas áreas del gobierno y entre distintas áreas del punto de vista de las reformas.

La rentabilidad de la educación depende del crecimiento económico, del dinamismo del mercado laboral, de la estructura del mercado laboral y del enfoque sobre la igualdad de los ingresos.

¿Qué quiere decir esto? Significa que la disposición a educarse de una persona depende esencialmente de que lo perciba como atractivo desde el punto de vista de su remuneración en el futuro. Si se ve una economía muy plana, con poco crecimiento, sin gran dinamismo, la persona no podrá rentabilizar su inversión en educación. Eso era Irlanda en 1989, tenía su gente muy educada pero toda muy frustrada, porque no se insertaba en el mercado laboral.

Lo segundo importante el dinamismo del mercado laboral. Es posible tener una economía muy pujante, que crece mucho, pero con un mercado laboral poco dinámico, muy rígido, con regulaciones que impiden una rápida inserción o una elevada movilidad.

Y el tercero es el enfoque en la igualdad de los ingresos. Porque si yo me esfuerzo, estudio más, hago actividades extracurriculares (por ejemplo cursos extra de inglés o computación), en definitiva,  invierto mucho más en educación, y a la hora de recibir los ingresos, me castigan con políticas tributarias o de otra índole que tienden a la igualdad en los resultados con personas que están peor preparadas, se están creando incentivos perversos. Si al final todos vamos a terminar siendo más o menos iguales yo no voy a ir a cursos extras de inglés, de computación, no me voy a educar, no voy a hacer actividades extracurriculares. Eso es muy importante tenerlo claro y nos devuelve la atención a la importancia del carácter necesario, pero no suficiente, de varias condiciones. O sea, además necesitamos tener un enfoque en materia del crecimiento económico, del mercado laboral y de política de igualdad de ingresos, que sean consistentes con las políticas educativas. Eso es el enfoque macro, a nivel de objetivos, del enfoque y de los incentivos.

¿Qué debería hacer Uruguay en este esquema?

Uruguay ha sido esencialmente un Estado docente. El proveedor de servicios educativos ha sido el Estado, por lo que es allí donde están los principales problemas. El Estado tiene dos alternativas: o reformarse -cosa que podría ser- o al mismo tiempo generar alternativas que lo obliguen a reformarse. Ese es un incentivo. Si ponemos incentivos que impliquen un mejor funcionamiento del Estado, vamos a empezar a encontrar mejores resultados.

Como dijo Deng Xiaoping -el gran reformador chino, en 1978- “no interesa el color del gato, no interesa si el gato es negro o si el gato es blanco, lo que interesa es que cace ratones”. El enfoque para la educación en Uruguay debería ser lo mismo: debería ser irrelevante si el que educa a un niño uruguayo es una institución privada con fines de lucro, una institución privada sin fines de lucro, una organización no gubernamental, una entidad ligada a la Iglesia Católica, una entidad ligada a otra institución… la verdad que, lo que debería interesar, es que cumpla con el objetivo de hacerlo bien y darle oportunidades en la vida que de otra manera no tendría. Por lo tanto, ante esa alternativa de Estado docente, debemos evolucionar, por ejemplo, hacia escuelas y liceos autogestionados. ¿Por qué no pueden haber más entidades educativas ligadas a instituciones sin fines de lucro en San José? ¿Hoy no se podría crear un liceo de educación secundaria básica que en la primera etapa fuera financiado en parte por aportes privados, en parte por aportes del Estado, que eventualmente pudiera cobrar una pequeña cuota?, hay distintas formas de que el Estado aporte a esa institución: podría aportar simplemente a través de la validación de la Ley de donaciones que hace que se puedan exonerar determinados tributos, lo podría hacer directamente a esa institución o podría hacerlo directamente a los alumnos que van a esa institución y a la que ellos pagan, en este caso, una parte de la cuota correspondiente.

Hay muchas alternativas para explorar, hay que hacerlo y hay que atreverse porque definitivamente estamos en una situación en donde lo que hemos tenido durante esta larga etapa no ha funcionado y además porque hay evidencia en el mundo de que estos esquemas empiezan a generar resultados muchísimos mejores, alinean mejor los incentivos. O sea, hoy esencialmente los recursos, el presupuesto en educación, es del orden aproximado de $ 30.000 anuales por estudiante. Dicho monto podría ir perfectamente, por ejemplo, a un niño que en el caso de un liceo particular (en vez de ir a una Escuela Pública) vaya al Liceo que al lado le brinde un servicio, una educación competitiva. Es muy importante empezar a pensar en canalizar porciones significativas del presupuesto de la enseñanza al financiamiento de la elección y provisión de servicios educativos que no necesariamente sean estatales.

Esto no es muy distinto de lo que se está haciendo hoy en materia de Salud: sería un gran FONASA para la educación, en donde haya libertad de elección, donde el Estado financie la cuota que el individuo luego le termina pagando a una institución. Con el mismo enfoque que se ha llevado a cabo en salud, podría implementarse en educación. Creo que en general debemos valorar e impulsar el aporte que podrían hacer aquí los privados y para eso debemos pensar en enfoques alternativos. Hay un ejemplo: muchos probablemente conozcan el caso del Liceo Jubilar de Casavalle. Si lo conocen, no voy a entrar en mayores detalles, pero ese es un ejemplo de que sí se puede y que en San José también se podría. Se podría instalar en zonas vulnerables y a veces no tan vulnerables, un liceo con mayor autonomía, que tenga la posibilidad de esta libertad de elección que antes planteábamos, que tenga además de alguna forma como un esquema de rendición de cuentas mucho más fuerte del que es habitual, que genere una especie de “efecto demostración” que se vaya trasladando de alguna forma, obligando e instando a que el resto de las instituciones vayan reaccionando.

Como se dijo, además hay una necesidad de abordar la reforma educacional en conjunto con otras reformas. Este tema es crucial. No se puede abordar esto como compartimentos estancos, no se puede pensar en la educación sin pensar en el mercado laboral o en la reforma del Estado, ya que este termina de alguna forma (el componente estatal del mercado laboral) generando distorsiones e igualando hacia abajo, homogeneizando remuneraciones cuando en realidad, es legítimo que haya discrepancias en las remuneraciones. Cuando yo jugaba en la Plaza de Deportes, tenía la fantasía de jugar en el Real Madrid, en el Barcelona, hice todo el esfuerzo y no pude. Sin embargo,  Diego Forlán tenía los talentos y venía con la genética, se esforzó mucho más que yo y por lo tanto es natural que Forlán gane varias veces, varios millones de dólares más que aquellos que jugábamos y corríamos en la Plaza de Deportes. Es legítima esa desigualdad en los resultados. Lo que no es legítimo y lo que sí es moralmente reprochable, es la desigualdad en el punto de partida. Lo que es inaceptable, si hay desigualdad, es que además no tengamos un esquema que ayude a corregir esa desigualdad en el punto de partida.

Lo del Liceo Jubilar es una experiencia que recomiendo leer y la cual nos aporta evidentemente un conjunto de elementos que nos llevan a concluir que sí, se puede generar una institución autónoma en un lugar vulnerable, que obtenga resultados significativamente diferentes desde todo punto de vista y eso además hoy está documentado desde el punto de vista científico, ya hay los primeros estudios en donde se han seguido a los alumnos del Jubilar versus a los alumnos que -habiendo participado o habiendo estado en el proceso de ser seleccionados por Jubilar-, quedaron fuera por un sorteo. ¿Cuáles han sido los resultados de unos y de otros, cuál ha sido la motivación de unos y de otros, cuál ha sido la tasa de deserción  de unos y otros en esas instituciones? Además, seguramente, para muchos de nosotros y muchos de los empresarios y de los profesionales, y en general de la comunidad de un departamento, de una ciudad, de un barrio en Montevideo o donde fuere, no debe haber cosa más motivante que quizás pensar en hacer un proyecto de este tipo. A veces pienso ¿qué cosas pueden movernos y movilizarnos más que hacer un proyecto de este tipo? para eso, de alguna forma, debemos pedir mayor celeridad en las autoridades para promover y no, de alguna manera, “castigar” este tipo de iniciativas.

Finalmente, cabe establecer que la crisis de la educación parece ser el tema central en el Uruguay, lo más complejo, pero es el reflejo de una crisis más general, tampoco de los últimos 7 años, sino una crisis que se arrastra probablemente desde la década del 30. Como ha planteado el economista uruguayo Martín Rama (actualmente en el Banco Mundial), parte del retroceso relativo de la economía uruguaya, de lo que se denomina “el declive en el último siglo”, se encuentra en la pérdida de autonomía del sistema político respecto a algunos actores sociales.

¿Qué significa esto? En el diseño y en la ejecución de las políticas públicas de salud, de educación y otras, se ha perdido neutralidad, es decir, se ha llevado el péndulo a veces hacia un extremo, a veces hacia otro y la verdad que el péndulo hay que ponerlo en el centro, en pro del interés general, no del interés de un actor de este lado o del otro, y ese arbitraje lo tiene que hacer la autoridad, velando por el interés general, no por el interés particular. En general Rama dice que se han privilegiado intereses sectoriales a través de manejos redistributivos ineficientes e ineficaces. Ese diseño institucional es el que ha tenido el Uruguay desde hace 70 u 80 años, después que -el propio Rama dice- se perdió la autonomía de un Estado muy fuerte, en la primera etapa del Batllismo. Ese Estado perdió autonomía y se volvió de alguna manera permeable a esos intereses sectoriales que lo fueron llevando para un lado o para otro. De alguna manera es el marco de políticas públicas que ha estado vigente durante todas estas últimas décadas y que tiene que revertirse. En la sociedad siempre ha estado la expectativa de volver a ese pasado que en alguna etapa pareció haber estado neutralizado. El gobierno militar y la dictadura son vistas como un mecanismo que neutralizó alguna de esas cosas y hubo una expectativa con el gobierno democrático de volver a esa “no neutralidad”. Y con el gobierno más reciente de izquierda también ha habido un poco la expectativa de volver a privilegiar a algunos sectores que supuestamente habían estado postergados, desde el punto de vista fundamentalmente de los corporativismos.

La educación es un ejemplo de la ausencia de avances en esa interacción entre actores sociales y el Estado, es un ejemplo evidente: la educación es un ejemplo de un Estado de alguna manera capturado por corporativismos, y hoy esto es reconocido en forma transversal. El propio vicepresidente de la República, Danilo Astori, en el Semanario Búsqueda, el 24 de agosto, planteaba: “la estructura está al servicio del docente y no está al servicio del alumno”. Y de alguna forma –quiero que no se malinterprete- que todos los docentes de alguna forma tienen un interés corporativo, que lleva a privilegiar sus intereses. No es así, he tenido muchos docentes que no eran así, sin embargo sí ha habido en la discusión de las políticas públicas y de alguna manera en el planteamiento de algunas propuestas, una injerencia a veces muy exagerada de los reclamos de algunos grupos docentes que, de alguna forma, a veces no necesariamente han velado por el interés general sino que han velado por sus intereses, legítimamente. Es legítimo que velen por sus intereses, solo que necesitamos un árbitro que vele por todos, no por unos intereses o por sobre otros. Ese es el problema crucial y mientras no se resuelva, difícilmente se podrá avanzar en lo otro. Para terminar, hay una frase que le pertenece a René Cortázar, el Ministro de trabajo del primer gobierno de la coalición de centro izquierda de la  Concertación en Chile, que refleja lo que hemos dicho. A poco de asumir, dijo: “Hemos vivido una historia pendular, no es que ahora les toca a los otros, ahora nos va a tocar a todos”. Centrar el péndulo, tanto en políticas educativas como en políticas públicas en general, parece un elemento crucial.

Y si no centramos el péndulo, si no lo concentramos en políticas que busquen ese interés general, que estén dotadas de un rol más activo de aquellos técnicos que han estudiado estos temas en forma seria y rigurosa, lamentablemente, la crisis parece difícil que pueda revertirse y en 15 o 20 años, cuando miremos hacia atrás, vamos a ver que los problemas siguen más o menos intactos.

  1. julio bellagamba
    junio 23, 2013 en 17:42

    Después de todo, vemos que se trata de un problema de riesgo moral, se separan los premios de los castigos, o costos beneficio.

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