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A 10 años de la idea de un TLC entre Uruguay y EEUU

A propósito del renovado debate sobre la inserción externa de Uruguay, las recurrentes crisis del Mercosur y la profundización del proteccionismo en la región, comparto mi visión de hace 10 años cuando en febrero de 2002 el ex presidente de Uruguay, Jorge Batlle, anunciaba la predisposición del gobierno de EEUU para establecer una comisión conjunta de comercio e inversiones como punto de partida para un eventual Tratado de Libre Comercio.  Se trata de una larga entrevista con Emiliano Cotelo en Radio El Espectador realizada el 18 de febrero de 2002.

EN PERSPECTIVA,  Lunes 18.02.02, Hora 8.49

A casi 10 años del inicio de las negociaciones, Chile lograría su acuerdo de libre comercio con Estados Unidos en el primer trimestre de 2003. Tomando este ejemplo y reconociendo las profundas diferencias entre la economía trasandina y la uruguaya, el proceso iniciado por el presidente Jorge Batlle parece exceder largamente su mandato. Aldo Lema, economista uruguayo residente en Chile, afirma que en estos acuerdos son necesarias, al menos, tres premisas: consenso social respecto a su importancia, investigación sobre las características del documento y formación de negociadores. En todo caso, el camino uruguayo parece aún más complicado que el andado por Chile.

EMILIANO COTELO:

Al salir de su reunión con el presidente George Bush, el viernes pasado en Washington, el presidente Jorge Batlle comentó: “Me vuelvo al Uruguay con lo que vine a buscar”. Se refería a que el gobierno de Estados Unidos había anunciado la creación de una comisión conjunta de comercio e inversiones para discutir un eventual acuerdo bilateral de libre comercio.

La pregunta cantada después de estas noticias es: ¿esto es un proceso sencillo o muy complejo? ¿Cuánto tiempo pueden insumir estas tratativas? ¿De qué factores depende el éxito?

El comunicado que se dio a conocer el viernes en Washington aclara que esta comisión es similar a la que se estableció en 1998 para analizar la posibilidad de un acuerdo comercial con Chile, acuerdo que a principios de 2002 parece ya estar cerca de concretarse.

Ya que el modelo elegido es el que ha guiado las tratativas Chile-Estados Unidos, parece conveniente conocer más de cerca cómo fueron aquellas negociaciones y qué lecciones vienen dejando para el caso uruguayo.

Con ese fin les proponemos el siguiente contacto con el economista Aldo Lema, que es economista graduado en la Universidad de la República, master en Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Está radicado en Santiago de Chile desde 1993, donde ahora es director del Centro en Investigación de Economía y Finanzas de la Universidad Andrés Bello y consultor privado de entidades financieras chilenas.

Antes de comenzar parece importante ubicar cuál ha sido la política comercial de Chile en los últimos 30 años.

ALDO LEMA:
Ese es un punto de partida importante en la medida en que Chile ha seguido una estrategia comercial muy diferente de la seguida en el resto de la región. A partir de 1973 y durante aproximadamente 17 años, coincidiendo con el gobierno militar, la estrategia comercial chilena fue de rebaja unilateral de aranceles, finalizando con un arancel único y parejo a las importaciones. En 1990 el arancel era del orden de 15%. Eso fue una etapa y una estrategia que incluso se mantuvo en períodos tan críticos como los años posteriores a la crisis de 1982. Después de esa etapa, a partir de 1990, coincidiendo con el gobierno de la Concertación, la rebaja unilateral de aranceles se comenzó a acompañar de acuerdos de comercio bilaterales. Esa rebaja unilateral de aranceles no ha cesado.

El primer gobierno de la Concertación, encabezado por el presidente Patricio Aylwin, en 1990 bajó los aranceles de 15% a 11%, fue una medida para aumentar la credibilidad en la política comercial que se venía aplicando y darle continuidad. Y más recientemente, desde 1999, los aranceles han ido cayendo desde la tasa de 11% en que se ubicaron en los 90, a ritmo de un punto por año hasta alcanzar el 6% el año próximo. Por lo tanto, la estrategia comercial ha sido de apertura unilateral, de rebaja de aranceles y más recientemente con acuerdos bilaterales, entre los que destacaría en alguna medida el realizado con Canadá, México, el propio Mercosur y otros que están en trámite.

EC – ¿Cómo se inscribe, en esa política que tú describes, el acercamiento que Chile planteó con el Mercosur, que podemos situar en mayo de 2000, cuando Ricardo Lagos dijo que Chile incluso estaba dispuesto a ceder en su apertura unilateral para aproximarse al tratado que integran Uruguay, Argentina, Brasil y Paraguay?

AL – En mayo de 2000 el presidente Lagos en alguna medida intentó focalizar las negociaciones comerciales a partir del Mercosur. De hecho en la misma declaración el propio presidente mencionó que había dos cosas distintas: la estrategia comercial y desde dónde se hacía política exterior. Él sentía la política exterior con los países vecinos. A partir de ese momento hubo un año de inflexión, el 2000, que tiene que ver básicamente con otros elementos que se fueron desarrollando paralelamente. Sin lugar a dudas el primero fue el deterioro de la región, que jugó a favor de quienes argumentaban que para Chile era mucho más rentable seguir una negociación con Estados Unidos; paralelamente también hubo, por parte de Estados Unidos, primero del presidente Clinton y después del gobierno republicano, el ánimo de alcanzar un acuerdo con América Latina tomando a Chile como punto de partida por un conjunto de elementos que podemos detallar.

EC – ¿Cuáles, por ejemplo?

AL – El hecho de que Chile tenga estabilidad y transparencia institucionales y una buena evaluación de su transición a la democracia. No olvidemos que la transición iniciada en 1990 se ha consolidado con la llegada al gobierno de Ricardo Lagos; Lagos es un socialista y ello no ha generado traumas: se ha mantenido el compromiso con el libre comercio y afianzado la larga historia de equilibrios macroeconómicos. Ese tipo de elementos, más la experiencia que Chile ha ganado en otro tipo de acuerdos, como el que tiene con Canadá, dieron a entender a Estados Unidos que podía ser el país privilegiado dentro de América Latina, incluso por su relacionamiento un poco más débil con el Mercosur. Se juntaron estos elementos con los bajos aranceles; la discusión es mucho más simple para un país con bajos aranceles que para países con aranceles más altos, con los cuales va a ser mucho más larga.

EC – Lo cierto es que aquel proceso de acercamiento Chile-Mercosur se enfrió; ¿en qué punto está hoy?

AL – Hoy está en un segundo plano. Siempre estuvo la discusión del punto de vista comercial, los economistas siempre discutimos los efectos de creación o desvío de comercio, ganancias de bienestar asociadas a un acuerdo de comercio; en el caso del Mercosur no era favorable para Chile. A eso se sumó un elemento adicional, tan importante como el anterior: la volatilidad de la región, primero con la devaluación brasileña y luego con el desenlace de la crisis argentina. En alguna medida esa volatilidad acompañó los argumentos puramente comerciales, que eran desfavorables para Chile, con elementos de volatilidad financiera, poco compromiso con equilibrios macroeconómicos, inestabilidad en la región, que evidentemente dieron la razón quienes durante los 90 planteaban que Chile debía estar lo más lejos posible del Mercosur.

EC – En estos últimos meses se está dando algo similar, pero dentro del propio Mercosur, con las estrategias que han decidido encaminar varios de los países socios del bloque en búsqueda de acuerdos bilaterales cada uno por su lado. El más reciente es el de Uruguay con Estados Unidos pero la lista es larga e incluye a Brasil negociando con México y con China. Si los propios países del Mercosur siguen esos caminos se explica que Chile no continúe su aproximación.

AL – Efectivamente, allí están los argumentos que mencionaba. La posibilidad de un acuerdo con Estados Unidos no es tan reciente como se ha explicitado en los últimos días. Hay que tener muy presente que en diciembre de 1994 Chile fue invitado a integrarse al Nafta, después de que en noviembre de 1993 el Congreso estadounidense lo aprobara y quedaran incluidos Canadá y México.

***

EC – Cuando se comenta un proceso como el que está iniciando Uruguay con Estados Unidos, se menciona inmediatamente el “modelo” de las negociaciones de Chile con Washington. Una de las preguntas es cuánto tiempo lleva, si podremos tener resultados más o menos a corto plazo. Tú destacabas que el proceso de negociaciones lleva más de 10 años.

AL – Así es, en estricto rigor comenzó en la etapa final del gobierno de Ailwyn y se encaminó en diciembre de 1994, cuando Chile fue invitado a integrarse al Nafta. En ese momento el acuerdo no prosperó, básicamente porque a partir de las elecciones parlamentarias de 1994 el Congreso estadounidense quedó a favor de los republicanos, por lo que en aquella oportunidad Clinton no logró conseguir la vía rápida o fast-track, ahora conocido como TPA (Trade Promotion Authority): la autorización para promover comercio por parte del Poder Ejecutivo.  Como eso no se consiguió, el acuerdo entre Estados Unidos y Chile quedó vedado. Es muy importante una negociación bilateral con fast-track, éste le permite al Poder Ejecutivo estadounidense negociar directamente con cada país, como ahora está ocurriendo con Chile. En alguna medida ese acuerdo está sometido a una posterior votación en paquete del Congreso, por lo tanto los parlamentarios no tienen ni la mínima incidencia en modificar aspectos puntuales. La negociación bilateral con fast-track es mucho más sencilla que una negociación bilateral sin este esquema.

EC – El comunicado emitido el pasado viernes en Washington a propósito del camino Uruguay-Estados Unidos cita la creación de esa comisión conjunta sobre comercio e inversiones y dice que es el mismo mecanismo que se instauró con Chile en 1998. ¿Qué pasó en 1998? ¿Cómo se movió aquel proceso Chile-Estados Unidos?

AL – Entre 1995 y 1998 las relaciones se enfriaron, a pesar del interés que tenía Chile en mantener una negociación. En 1998 se creó una comisión conjunta de comercio e inversiones, que es lo que la prensa mencionó que podría ser la primera etapa de la negociación con Uruguay. Esa comisión conjunta fue básicamente reuniones sin el objetivo de llegar a un acuerdo de libre comercio. En el horizonte estaban el interés de Estados Unidos en el ALCA y el interés de Chile en alcanzar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, pero no había un acuerdo formal a nivel de gobierno en cuanto a un proceso que finalizara con la creación de un acuerdo de libre comercio. Básicamente ahí se volvió a discutir elementos que ya estaban en lo previo, en la etapa de 1994: inversiones, servicios, compras gubernamentales. De algún modo, los temas blandos, que no son de controversia.

EC – De alguna manera eso es lo que se está dando en este caso con Uruguay-Estados Unidos: no hay una manifestación contundente, textual, expresa por parte del gobierno estadounidense a favor de un acuerdo bilateral.

AL – Así es. En alguna medida el gobierno estadounidense está dando la idea de que quiere tener un acuerdo con Uruguay, hay una primera etapa preliminar de llegar a acuerdos en algunas materias como las que mencionaba, los temas que no son fuente de conflicto. No olvidemos que paralelamente en Estados Unidos está en proceso de aprobación el fast-track que permite luego que los acuerdos se sometan al Parlamento; por lo tanto Estados Unidos también necesita tiempo para que eso, que ya lleva un año y medio, vaya decantando. Creo que se puede retrasar seis meses más dados los temas que hoy están dominando la agenda legislativa de ese país.

De todas maneras esta comisión funcionó, en el caso de Chile, durante dos años, hasta que en noviembre de 2000 formalmente, después de varias conversaciones entre el presidente Lagos y el presidente Clinton, se anunció públicamente que se iniciaban los contactos y las reuniones, las rondas de negociación ya formales hacia un acuerdo de libre comercio. Ahí entramos en la segunda etapa. Creo que ésta es la etapa importante, ya llevamos prácticamente cuatro años en este proceso, a los que deberíamos sumar los correspondientes a las etapas iniciales, los primeros contactos de los años 1994 y 1995, que no fueron menores porque le permitieron a Chile desarrollar equipos de especialistas y líderes en algunas áreas que después fueron estratégicos en la negociación que partió con la comisión en 1998 y que a partir de principios de 2001 se desarrolla con las rondas de negociación.

Ya estamos en la décima ronda de negociación y los temas “duros” no se han discutido; se estima que eventualmente se pueden discutir en marzo. El gobierno estadounidense no ha hecho planteos sobre los temas “duros” básicamente porque está esperando tener aprobada la vía rápida, que se aprobó en Diputados en diciembre por un voto de diferencia, 215 a 214, y luego fue a un comité de finanzas del Senado, donde se le introdujo modificaciones, por lo tanto ahora tiene que ir al Senado para después, por las modificaciones introducidas, ir a una comisión mixta y finalmente debe ser aprobada en ambas salas. Por lo tanto, la vía rápida o TPA todavía tiene un período de varios meses antes de ser aprobada. Una vez aprobada podrá recibir el tratado de libre comercio que Chile y Estados Unidos están negociando paralelamente, respecto del cual los temas más controversiales todavía no han sido considerados. Es una etapa lenta, hay que tratar de evitar crear falsas expectativas en la medida en que además es mucho más fácil negociar con Chile, por el tema de los aranceles bajos, que con Uruguay o Mercosur.

EC – El acuerdo Chile-Estados Unidos podría llegar a firmarse este año, o quizás el año próximo; terminamos de considerar un proceso de más de 10 años entre que se disparó y finalmente se concrete. ¿Uruguay pasará por un proceso similar?

AL – Hay dos elementos. En primer lugar creo que va a ser muy difícil que el tratado de libre comercio entre Chile y Estados Unidos se firme antes de fin de año, muy probablemente va a ocurrir en el primer trimestre de 2003. Creo que antes se va a firmar el acuerdo de libre comercio entre Chile y la Unión Europea, que está mucho más adelantado. Respecto de los plazos para Uruguay, es muy difícil anticipar cuál puede ser ese plazo, pero no hay dudas de que va a ser un plazo largo. Creo que por lo menos deberíamos pensar en tres o cuatro años, lo que le da una dimensión de tema nacional, de Estado, que trasciende este gobierno. En alguna medida eso también ha ocurrido en el caso del acuerdo con Chile, no hay que olvidar que Chile ha hecho un gran esfuerzo en la negociación para que se apruebe la vía rápida. Esa es la gran ventaja con la que parte el resto de los países, la vía rápida va a estar aprobada, va a quedar el acuerdo de libre comercio, que en el caso de Chile lleva 10 años, si bien más formalmente lleva cuatro.

EC – Tú decías que si había y hay trabas en la negociación Estados Unidos-Chile, es de prever que haya unas cuantas más en la negociación Estados Unidos-Uruguay y mencionaste el tema de los aranceles. ¿Hay algún otro?

AL – El tema de los aranceles es fundamental; no sólo porque Chile tiene un arancel bajo, sino además porque es único, por lo tanto en ese sentido es fácil negociar el tema comercial. Quedan otros temas difíciles, como la solución de controversias comerciales en el futuro, la legislación medioambiental y laboral, paralelamente la ley sobre propiedad intelectual y el acceso a los mercados agrícolas, agroindustriales y textiles, sectores en los que hay aranceles que llegan al 20%, 25% desde Estados Unidos hacia Chile.

Uruguay tiene una estructura arancelaria muy heterogénea, hay un menor compromiso con el libre comercio -no me refiero al gobierno sino a la sociedad como un todo-, hay un menor consenso desde el punto de vista político respecto de un acuerdo de libre comercio. En Chile, durante toda esta negociación, hubo una alianza entre el gobierno y la oposición, al punto tal de que uno de los elementos de toda la estrategia de este año y medio, que ha sido intensísima, ha sido el viaje de duplas transversales de parlamentarios chilenos a Estados Unidos: un representante de la oposición con uno del gobierno. Los empresarios han hecho lobby. En la última ronda, que se celebró en Santiago en enero de este año, hubo un lobby muy intenso por parte del presidente de la Confederación Unica de Trabajadores (CUT), el equivalente al PIT-CNT uruguayo. Hay en Chile un consenso generalizado en cuanto a que este tema es muy relevante, no tanto por los efectos económicos, que son menores, sino sobre todo como elemento de cambio de expectativas, de diferenciación en la región y de disminución en la percepción del riesgo país.

Todos esos temas son bastante más complicados en el caso uruguayo, desde el consenso político, pasando por la estructura arancelaria que es muy diversa. Estos elementos llevan a pensar que el proceso uruguayo puede ser más lento.

***

EC – Tú mencionabas algunas particularidades que ha tenido la negociación Chile-Estados Unidos en procura de un acuerdo bilateral. Me llamó particularmente la atención uno de los acentos que pusiste, que supongo también hay que tener en cuenta para el caso uruguayo. Tú decías que esos primeros años, en los que en la comisión bipartita sobre comercio e inversiones comenzó a discutirse puntos concretos en los que se podía mejorar la relación entre los dos países, si bien no llevaron directamente al acuerdo bilateral, cuyo relanzamiento recién ocurrió en 2000, fueron años en los que Chile adquirió, entre otras cosas, experiencia negociadora. ¿Cómo es este aspecto? ¿De qué manera se negocia? ¿Qué cuidado debe poner Uruguay a la hora de llevar adelante estas negociaciones?

AL – Este es un elemento clave y el más importante desde 1994 hasta 1998. El hecho de que en el horizonte surgiera la posibilidad de un acuerdo de libre comercio originó una gran investigación a nivel de entes académicos, corporaciones empresariales, el propio gobierno, etcétera, llegando a la conclusión de cuáles eran los beneficios para el país. En tratados de este tipo al final la comisión negociadora tiene que privilegiar, de alguna manera, los intereses colectivos, el bienestar del país.

En Uruguay evidentemente habrá presiones sectoriales para que la desgravación arancelaria en determinados sectores sea más lenta y fuertes presiones para que haya mucho énfasis en la apertura de determinados sectores en Estados Unidos. Por lo tanto, la comisión negociadora debe tener muy presente elementos que vayan en dirección de aumentar el bienestar del país, tiene que haber un liderazgo absoluto en ese sentido. En el caso de Chile queda claro que si el país logra bajar los aranceles en los sectores agroindustriales, agrícolas y textiles y conseguir una solución de largo plazo para la resolución de controversias -éste es un tema muy difícil, en el que aparentemente Estados Unidos va a dificultar la negociación-, tendrá una ventaja y una creación de comercio. Paralelamente debe haber, recíprocamente -los efectos son menores en este caso porque Chile tiene aranceles muy bajos-, una baja adicional de aranceles que ocurrirá a partir de que se apruebe el tratado de libre comercio. Creo que debe haber unos 30 o 40 especialistas que fueron teniendo muy claro cuál era el camino a recorrer en materia de apertura. Por ejemplo, no se podía transar con la desgravación arancelaria que Chile ya estaba llevando adelante, con la apertura comercial; esos especialistas tienen que tener muy claro cuáles son los beneficios colectivos, más allá de las presiones sectoriales que indudablemente habrá. Por ese lado parte el tema.

EC – Sacando en limpio: primero es necesario que haya un consenso amplio y claro en la sociedad en cuanto a que un acuerdo bilateral como éste es conveniente y necesario para el país. Eso en Uruguay todavía es un debe. Segundo: una vez que esa decisión está clara, hay que investigar a propósito de las características que debería tener el acuerdo para que efectivamente sea beneficioso para el país, hay que meterse a fondo en la realidad que está de por medio y encontrar los puntos clave. Tercero: me parece que tú has hablado de formación de negociadores.

AL – La formación de negociadores va a ir surgiendo, Uruguay tiene un capital humano enorme que tiene que aprovechar, que está disponible en las instituciones que típicamente están en estos procesos: el Banco Central, el Ministerio de Economía, el Ministerio de Industria. Me parece muy importante que haya un enfoque de política económica que guíe esta negociación.

Como reflexión acerca de los efectos, en Uruguay una baja de aranceles unilateral significativa tendrá un efecto muy importante en la creación de empleo en el largo plazo. No se puede hacer un análisis simplista de esto, es muy importante. Las discusiones académicas tienen un rol clave a jugar en el hecho de explicitar cuál es el rol de la apertura comercial. Habrá una especie de apertura comercial, una aceleración en el proceso de apertura comercial para Uruguay. Las discusiones académicas deben destacar cuál es el rol de la apertura comercial en el crecimiento económico, tema que ha sido muy estudiado en los últimos 15 o 20 años. La conclusión es bastante unánime: las economías más abiertas crecen más rápido. Desde este punto de vista hay un rol a jugar hasta que se alcance ese consenso en la sociedad, destacando la importancia del libre comercio.

Chile ha tenido 25 o 30 años de historia y una de las principales variables que ha permitido que su economía crezca rápidamente ha sido la apertura comercial, por lo tanto eso está consensuado y hace que hoy sea más fácil alcanzar un acuerdo de este tipo. Ese será un tema muy difícil, sobre todo dado que el período de negociación que hemos mencionado trasciende este gobierno.

EC – Me gustaría que desarrollaras una idea que lanzaste al pasar: Chile busca un acuerdo comercial con Estados Unidos, no necesariamente buscando efectos económicos. ¿No es ése el punto más relevante?

AL – Esa pregunta es muy importante. Al tener aranceles bajos habrá pocas ganancias para Chile, por el hecho de que los aranceles sólo se van a bajar marginalmente. Como Estados Unidos responde también con aranceles bajos, el hecho de que los baje tendrá un efecto menor desde el punto de vista comercial. Probablemente ocurra que pueda haber una recomposición del comercio exterior, que en términos de ganancias para la sociedad en su conjunto, más allá de estas reasignaciones sectoriales, los beneficios sean marginales por este alto grado de apertura al exterior de Chile y Estados Unidos, salvo en algunos sectores sensibles. Siendo contados los efectos comerciales, los efectos importantes son los financieros. El tratado de libre comercio entre Chile y Estados Unidos puede reducir la percepción de riesgo en la economía chilena, estamos pensando en un menor riesgo país. Si hoy Chile tiene 150 puntos básicos de riesgo país, se podría pensar que con un acuerdo de este tipo se puede volver a tener el riesgo país con que enfrentó la crisis de Asia, de entre 50 y 80 puntos básicos antes de 1997. Eso significa una reducción en la tasa de interés de largo plazo y por lo tanto un aumento del nivel de inversión en la economía y un efecto sobre el crecimiento económico.

Además hay otros elementos interesantes que vale la pena mencionar. En la medida en que se reduce aranceles por parte de Estados Unidos en sectores agroindustriales, que son incentivos en mano de obra, habrá un efecto en el empleo que se suma al que causa el hecho de que la economía vaya a crecer más rápidamente. El hecho de negociar algunas situaciones que no son arancelarias, algunas barreras paraarancelarias, restricciones administrativas, cupos que imperan en Estados Unidos, es un elemento importante aunque no cuantificable desde el punto de vista económico.

Finalmente el hecho de que se ofrezca mecanismos para la solución de algunas controversias por acusaciones de dumping, que han sido recurrentes. En el caso de Chile la acusación es de dumping por un alto nivel de competitividad en algunos sectores que ha llevado a reclamos muy fuertes por parte de Estados Unidos.

En el fondo, el acuerdo reforzará el compromiso con la estabilidad macro y la apertura comercial. No hay dudas de que éste es un camino irreversible, queda claro que de aquí en adelante Chile mantendrá su apertura comercial. La está ratificando Ricardo Lagos, presidente socialista y lo haría un eventual futuro gobierno de la oposición.

Todos éstos son elementos importantes que se suman al impacto positivo que el acuerdo pueda tener en las expectativas, en un momento en que si bien Chile no enfrenta la crisis que vive la región, no está al ritmo en que estuvo hasta 1997, lo que ha deprimido las expectativas.

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Transcripción: María Lila Ltaif Curbelo
Edición: Mauricio Erramuspe

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